保甲制作为一种乡村制度，应该说起始于商鞅变法，商鞅在秦国开阡陌，编什伍，实行连坐制，虽然没有保甲之名，但已具后世保甲之实。作为一种打破乡里宗法和道义温情规矩及氛围的措施，商鞅的制度是将严刑峻法施行于社会最下层，本质上是将军事制度施用于民间。我们将要阐述的国民党的保甲制度，其初衷与商鞅是一致的，可以说深得商鞅的三昧。
但是，商鞅虽然已经将保甲的精髓付诸实践，却偏偏没有想出保甲这个概念，保甲之名的发明，应归功于中国历史另一个大大有名的变法者王安石。但是，当年王安石的所谓保甲，跟后来国民党实行的，以及在我们的常识中所讲的保甲仍然不是一回事。王安石变法实行的保甲制，其中的“保”是以家户为基础的乡村编制，十家为一保，上面还有大保和都保，而“甲”却不像后来那样是保以下的单位，而是以保丁为基础的另一种与保平行的编制，实际上属于另一种“乡兵”制度。因为北宋积弱积贫，冗兵冗官为历朝之最，其中军队既庞大又无用，在面对北方少数民族的威胁时候感到十分困扰，既败于辽，复败于西夏，只得交出越来越多的“岁币”，以求暂时的安宁。北宋长期实行的是募兵制，仗越是打不好，兵就募得越多，一边是年年拿钱给人家买太平，一边是花更多的钱来养兵，使得财政不堪负担。王安石变法实行保甲制的主要目的就是解决募兵制的问题，想利用过去寓兵于农的办法，推行保甲，两丁抽一，逐渐加以训练，最后取代由招募来的士兵组成的职业军队。因此，虽然王安石保甲制也有互保连坐的内容，但主要是为了恢复类似唐代的府兵制，立意在改换一种新的国防体制。
国民党政府在确立统治的最初几年，在农村基层推行的是“乡村自治”，仿照西方和日本实行一种新的地方区划的转变，实行区一乡镇一闾一邻的政权体制，但是，蒋介石很快就发现，“乡村自治”根本不合他的脾胃，不仅难以实现强化国家政权的目标，更难以对付日益滋长的红色反抗。1931年6月，在对中央苏区进行第三次“围剿”的当口，蒋介石决定在“剿匪区”的江西修水等43个县试行保甲制，取消旧的乡村政权编制，不久又将此办法推广到整个江西。第三次“围剿”的失败，给了蒋介石较大的刺激，意识到对于中国的共产主义运动，仅仅靠军事“围剿”不可能解决问题，必须有相应的农村改革措施，他接受了幕僚们提出的剿共须“三分军事，七分政治”的主张，在推行军事政治改革的同时，下大力气在所谓的“剿共区”，即有共产党红色根据地的区域推行保甲制。
由于第四次对苏区“围剿”的主要方向是鄂豫皖根据地，所以，在1932年8月，蒋介石公布了《鄂豫皖三省剿匪司令部施行保甲训令》，宣布了蒋介石政府对于前阶段地方自治政策的改弦更张。同时，颁布了《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，正式开始推行保甲制度。在蒋介石的训令中，详尽地列举了前阶段实行的农村地方自治的七大弊端，虽然他也说了人民未经训练、政府办事不力和土豪劣绅借机欺压农民等问题，但最重要的在他看来，则是地方自治所含有的民主、自由、平等精神极大地妨害了政府的行政效率，使得政府人员缺乏威权。“盖自治职员既由普选而致，必求结欢世好与群众，自卫职员则负有保安除乱之重责，凡遇群众或个人有妨害治安之行为时，且须实行职权，予以严厉断然之干涉。今乃欲使自治之领导者而兼自卫之负责者，何异南辕北辙，结果必至宽猛无所适从，既易受群众之挟持，且将失其制裁之威力，自治自卫之使命将无术以完成。”
蒋介石的这些主张，实际上与他长期以来对西方制度和思想的一贯看法有关，他一直认为五四以来，西方的学说教坏了一代青年，自由民主对中国只有坏处，没有好处，这也使得一直自诩为孙中山忠实信徒的他能够最终公开抛弃了孙中山所倡导的地方自治思想，推行保甲制。对于蒋介石来说，显然传统的魅力要更具吸引力，在训令中他宣称要斥诸中国古老的家族制度，并在此基础之上，建立保甲制。与此同时，他还提出了所谓社会治理的“四字方针”——“教、养、卫、管”。“教”就是教化，用传统的礼义廉耻思想来教育老百姓；“养”就是让人民行为有规矩、合乎规矩；“卫”则是农村军事化的社会整合；“管”自然意味着强化对农民的管理。这四字方针，实际上就是国民党政府推行保甲制的主导思想，除了日本军国主义式的社会组织方式外，更多就是中国传统的严刑峻法。显然，蒋介石推行的保甲制，与王安石的保甲制在形式和内容上都不一样，而更接近于商鞅变法的某些成分。
此次推行的保甲制大体是这样的，所有城乡居民（主要是农村）以户为基本单位，户有户长；十户为甲，甲设甲长；十甲为保，保设保长。保甲按居住的状况挨家挨户编组，基本上依自然村镇编排，如果编到最后余下的不够一甲，超过五户的就按一甲算，不足五户则编人最接近的甲中，保也类似办理。保的上级行政机关则是乡、区和县，与保甲以前的地方区划接轨。有的地方还在保之上设立了联保组织，后来区的建制取消，联保主任变成了实际上的一级政府建制。每保设办事处，设置保长和副保长，开始由上级政府指派，后来名义上要由保民大会选举产生，但实际上依旧是指派，而且是根据地方人士的势力强弱来指派。保长之下还设有民政、警卫、经济和文化干事若干，一般还有配备快枪的保丁若干，这些保丁名义是保内武装壮丁队的骨干，实际上则是保长的家丁。一般来讲，甲长的权力不大，跟保长几乎有天壤之别，几乎所有的“公务”都要落实到甲长的头上，既要跑上又要跑下，属于两头受气的差事，所以在绝大多数情况下，由甲内的农民轮流出任，各个户长都有份。有时，当轮到某户当甲长时，如果实在不想干可以出钱雇人来代替，与雇人顶替劳役相同。陕西商州某村曾经采用过一种类似“偷工减料”的甲长任期制，将全村所有的三个甲合起来，由一个甲长负责，但任期缩短，从而从总体上减少了“服役”的时间。而保长则是一般农民不敢问津的，必须有“后门”和“关系”（胡必亮，1996年）。
蒋介石的保甲制有三层意思，第一层是清查户口，彻底查清楚农村的人口状况，进行户口登记。无论任何年代，没有一个统治者不想弄清楚自己治下臣民的确数和姓甚名谁以及是男是女、是老是少。但是，历朝历代基本
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