在大多数人眼里，在传统时代的绝大多数时间里，国家政权一般只延伸到县一级，乡村基本上处于一种自治的状态，自民国以来，许多学者都对此津津乐道。其实，这种说法至少在某些场合的运用中，多少有点含混不清的意味，国家只在县一级设立衙门，常驻国家正式官员，并不意味着国家对于县以下的社会政治就不闻不问，实际上政权的触角还是会伸到下面，县太爷也会下乡走走，而胥吏下乡则是一种正常的业务，由于这些胥吏人数众多，而且频繁地在乡间露面，从某种意义上说，对于农民而言，他们体现着官府在乡村的存在。另外，审理诉讼实际上也是对农村政事的一种干预，而且乡村也一直存在有管事的人员，甚至有政权机构，只不过这些机构和人员在绝大多数情况下不吃“皇粮”而已。
秦汉时期，县以下有乡亭，乡亭之下有里伍，一说乡比亭高一级，亭又比里高一级，“大率十里一亭，亭有亭长，十亭一乡，乡有三老（有秩）、啬夫、游檄，三老掌教化，啬夫职听讼、收赋税，游檄檄循、禁盗贼”（《汉书·百官公卿表》）。但更多的学者考证，乡与亭实际上是一个级别，只不过亭多设在道路要冲而已，里与伍则是最基层的组织。在现实生活中，这种严格的“十进制”根本是不可能存在的，自从井田制被废除以后，乡民基本上处于散居状态，适宜生存的丰腴之地则人口众多，不适宜居住的贫瘠之壤则走上几十里地也见不着一个人影，山区更是东三五家、西三五家，相隔甚远。而传统政治制度下的乡里组织又是以家户为基础来划分的，如果严格地按家户为基础的“十进制”来划分，那么有的地方可能是弹丸之地划出若干个乡，而有的地方则方圆几十里也划不出一个乡，这样大的区域即使圈成了一个乡，也很可能由于既无法管理又不属于同一个经济生活区而失去了基层组织的意义，行政村与自然村之间存在着几乎是难以协调的矛盾。所以，原来秦朝创制的时候可能是按“伍一里一亭一乡”的结构设想，但在现实中这种四级制实在不好操作，结果就变成了乡里两级制，而亭主要设在城区和乡间的道路要冲，近乎于后来的驿站，亭长管送往迎来，也兼管周围的治安。伍由于太小也变得若有若无，被里所覆盖了。所以，史籍上有时说乡有三老、啬夫等一干乡官，有时又说有的乡只有啬夫一人，看来乡有大有小。有时说乡官有俸禄（有秩），有的时候又没有，但是看起来似乎要低一级的亭长却始终吃着官粮，则说明乡里可以自治也可以自己供应乡官，而驿站性质的亭却非得官府养着不可，因此，亭长成了一种虽然不大，但可以聊以谋生的职业，现在有案可稽的若干大人物，未发迹时都做过亭长，如汉高祖刘邦、西汉的名臣朱博、东汉的开国元勋吴汉等，不过看起来亭长的收入显然有限，所以刘邦的父亲要埋怨他不如他哥哥会“治生”。在这种情况下，乡里政权逐渐开始虚拟化，而三老的职位与作用也逐渐被乡里士大夫的公议（所谓月旦评）所替代，他们不仅可以像三老一样抵制官府的“乱命”，执掌乡村教化，而且还可以臧否人物、荐举人才，也就是部分地拥有影响官吏选拔的权力。
东汉以后，虽然中国部分地区经历了从豪族到世族的统治，农民也一度沦为农奴和半农奴，但毕竟时间不长，南北朝以后，乡村政权基本稳定在乡里体制上，乡里政权的虚化基本上成为一种趋势，无论后来北宋王安石变法搞的保甲改革，还是明代推行的里甲与社学社仓制度，农村的行政区划基本上还是以自然村为基础。杨开道先生在《中国乡约制度》里谈到，一直到清代，中国的乡村行政机构的称谓还是混乱不堪的，比如江阴，县以下为镇，镇以下为保；平阳，县以下为都或镇，再以下为庄；象山，县以下为乡，乡以下为都，都以下为村；尉氏，县以下为甲，甲以下为村。依次则南通为县—乡—都—里，杞县为县—社—庄或村，宝山为县—都—图，临颍为县—保—里，忻州为县—乡—都—村或庄，定州为县—约—村，淮宁为县—里—甲。“我们只看了这几个例子，便可以找出十几个名称来——镇，保，都，庄，乡，村，里，图，甲，社，约；此外长城一带的县份，还有甚么堡、寨之类。” 行政统绪不仅名称不一，而且层级也混乱，这说明这里的县以下行政机构并非实体化的，基本上没有办事的地点和场所，负责人叫什么都可以，无论保长，还是里正，只要有人跑腿办事就行。实际上，在许多文献和地方习惯里，竟然把乡村的行政机构笼统地叫做“地方”。
春秋战国以来，士阶层的兴起，最大限度地改变了农村的政治社会面貌，士有的变成贵族的门客，有的化为文吏，有的成为散落民间讲学主礼的儒生，文吏致仕、门客失意之后，大多也回到乡间，这是因为自孔子以来，官学下移，乡间同样可以有文化，而城市除了作为政治中心之外，在文化上对于农村并无优势可言，甚至在经济上也没有什么地位，这种状况一直延续到清代中叶。著名社会学家费孝通先生曾经谈到这一点，他说：“以昆明南呈贡说，县城里虽有一条街，但是市集却不在城里，而在离城约十五分钟的龙街。县城和市集遥遥相望，并不合并在一起。那是因为这两种社区的性质是不同的，前者是以政治及安全为目的，所以地点的选择是以易守难攻为主要考虑之点，而后者是以商业为目的，地点必须是在交通要道，四面农村最容易到达的中心。以太湖流域的情形说，我的故乡吴江县的县城在商业上远不及县境里的镇，好像震泽、同里都比吴江县城发达。在清代，震泽和吴江分县的时候，两个县政府却一起挤在这荒凉的县城里，不利用经济繁荣的镇做政治中心，也表现出‘城’和‘镇’在性质上的分化。” 这里讲的镇就是集镇，实际上是乡间的一部分，由于士也有经济人的属性，从土地和集市贸易上可以获取最多的利益，所以文化人在乡间可以方便地利用自身的文化与智力优势，使自己从仕途上或者其他途径得来的财产扩大化。即使在仕途上已经发了大财，没有这种经济上的需要，他们更乐意在乡间居住，因为在那个时代，乡间乃至集镇的生活要比某些城里幽静而且方便。潘光旦和费孝通统计了清代915个贡生、举人和进士的出身，从地域分布上来说，来自城市的占52.50%，而来自乡村的占41.16%，还有6.34%出自城乡之间的乡镇。后两者加起来，几乎与前者相当，而且其中鲁、皖、晋、豫四省的同类人员，来自乡间的比例大于来自城里的。“这些数字告
（本章未完）